篇一：公共管理的主体
公共管理的主体
上世纪70年代末80年代初，全球性的行政改革预示着政府自身治理模式的转变，公共管理主体逐渐呈现多元化的趋势。它不仅体现在公共管理的主体构成上，还体现在公共管理行为的过程中。在我国，就组织层面而言，公共管理主体主要包括政府、社会自治组织及事业单位。社会自治组织具体包括各种职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织、综合自治组织。尽管公共管理各个主体在发展中还存在不足，但总体而言，在社会治理中，服务价值理念的张扬和凸显以及在治理实践中的坐实，促进了人类社会治理模式的转型，社会治理主体的结构由传统的线型结构向网络结构转变。 公共管理主体的含义
公共管理是一系列的行为过程，其目的是管理社会公共事务，合理有效地配置社会公共资源，为社会的经济发展提供良好的外部环境，进一步提高人们的生活水平和质量。在这一过程中，必然会出现行为的主体、客体以及手段之间的联系，公共管理实际上体现为这三方面的相互作用、相互影响、相互制约的有机统一过程。其中，公共管理主体是这一过程中的主体要素，对公共管理职能的实现有着决定性的作用。关于公共管理主体的含义，学术界存在两种观点：一种观点是把公共管理主体限定为公共组织体系，包括政府组织与非政府组织两大类。这种观点也存在差异，有的认为，公共管理主体是政府和非政府公共机构；也有的认为，公共管理主体除政府外，还有立法机关、司法机关和其他公共组织；还有的认为，公共管理主体除政府外，
还有中国共产党、人民代表大会及其常务委员会、司法机关、中国人民政治协商会议、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织等。另一种观点是将公共管理主体理解为甚至等同于公共组织的组成人员。“主体的划分很难有明确的界限，因为公共服务概念的理解被大大扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支部门，而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非赢利部门。所以，公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员，无论这些服务是由政府履行还是非赢利机构执行。”
对公共管理主体作制度和组织层面的界定，是近代以来宪政运动的结果，实际上是在延续传统上的针对公共组织建构之合法性问题而形成的行政组织法治主义模式，一种“通过民主代议机关的合法化模式”——“民主代议模式”。这种观点的背后隐含着对公共组织组成人员的怀疑或不信任，忽略了现实中个人作为公共管理主体的存在事实。当然，将公共管理的主体限定为具体管理过程中提供公共利益和服务的人员，而忽略其所属的组织基础，则是走向另一极端，可能导致实践中的恣意与任性，故而也是不全面的。
因此，公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。
公共管理主体的特征
（1）公共性。从行为性质及目的来看，公共管理主体从事的是
社会公共事务的管理工作，其行为的直接诉求是获取公共利益，提供公共服务，创造公共产品，服务于社会公共生活，即社会秩序的获得，社会价值的再分配等。
（2）合法性。从其产生来讲，公共管理主体必须根据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法进行审批和设置。从行为方式及过程来讲，公共管理主体必须严格遵循相关的法律程序或内部规定，依法规范自己的管理行为，不得随意行为，自觉地贯彻和执行有关的法律法规，在法律或章程的范围内自觉履行公共管理的职责。
（3）层次性。由于社会公共事务的复杂性与多元性，不同的事务的范围、性质具有程度上的轻重之别，这就决定了公共管理主体之间以及各自内部具有不同的层级设置，各自所拥有的权责状况及其相应的地位所产生的影响大小各不相同，各自应该管理的公共事务内容也相差很大。
（4）合作性。现代社会，公共管理主体多元发展，政府组织与非政府组织进行着合理的多元分化和相互渗透，不同主体之间互相配合、相互监督，呈现一种良性的互动关系。
（5）开放性。随着社会自治能力的提升，越来越多的社会自治组织不断加入到公共事务的管理中来，具体承担着公共产品、公共服务的提供，政府不再是公共管理的唯一主体，公共管理的主体结构从封闭性逐渐走向开放性。
公共管理主体的多元化
随着经济的发展和社会的进步，公共管理主体逐渐呈现多元化的趋势。经济全球化和区域一体化进程的加速，深刻地改变了社会治理的环境，这也导致了公共行政向公共管理的转变。这一转变体现了公共部门管理理念的变革。公共管理推崇多元互动的治理机制，把社会性问题的解决作为自身的主要任务。它追求一种开放的思维模式，力求动员一切可以调动和利用的力量，建立起一套以政府管理为核心的，以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系。政府要治理但不实干，其职责是“穿针引线，把稀缺的公共资源结合起来以达到目的”， 这就需要依靠多方力量来进行公共物品的供给。非政府组织等社会自治力量的形成，改变了传统上政府垄断社会治理的主体地位。
公共管理主体构成的多元化
传统公共行政的主体主要指政府组织，而现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横联结所结成的网络，包括政府组织、非政府组织、非营利组织、社会中介组织、社会团体、民办非企业单位、民间组织等。公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。在多元的公共管理主体结构中，政府并非是唯一的行为主体，但是这并不意味其核心地位的动摇。首先，政府作为典型的公共组织，代表的是最广大人民群众的利益，其存在的目的和功能就是提供公共产品和公共服务，尤其是社会核心公共产品与公共服务必须由政府直接提供和生产，政府在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障
服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面倾向更胜一筹。 其次，政府在社会公共事务的管理中承担着“元治理”的角色，决定着整个公共管理的基本范围、基本性质和基本方向以及整个公共管理的体制和运行，它与其他公共管理主体地位不一样，是其他公共管理主体的管理者和监督者。
非政府组织是指与政府相对的民间组织，强调与政府的区别，其概念外延太大，并容易被理解为除政府外的所有组织。准政府组织是指介于政府与个人、家庭、企业之间的社会组织，其权力的来源、运作及其组织结构建制与政府相类似，即强调与政府的类似性质，这一概念容易与法律法规授权组织相混淆。
非营利组织是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织，这一概念外延也太大，不仅容易被理解为除营利的经济组织、政党组织、宗教组织之外的所有组织，而且在现实中常常与其他概念混用，如有学者认为非营利组织与非政府组织可以换用，并将我国的事业单位和各种基金会组织看成是非营利组织。
社会中介组织是指存在于政府与个人之间，以自治为核心，承担部分公共行政职能的非政府组织，这一概念强调该类组织的中介性，其范围过于宽泛，缺乏分类标准，具有不确定性，因为其他组织如事业单位以至企业都具有中介性。
社会团体，是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”， 民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产
篇二：3. 第 3 章 公共管理的主体
第三章 公共管理的主体
【关键概念】
1. 公共管理主体
公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。需要指出的是，这里的公共组织并不包含政党、人大+政协等政治组织。
2. 社会自治组织
3. 职业自治组织
4. 行业自治组织
5. 学术自治组织
6. 社区自治组织
7. 综合自治组织
8. 事业单位
9. 线型结构
10. 网络结构
【思考与练习】
1．简述公共管理主体的含义。
关于公共管理主体的含义，学术界存在两种观点：一种观点是把公共管理主体限定为公共组织体系，包括政府组织与非政府组织两大类。
另一种观点是将公共管理主体理解为甚至等同于公共组织的组成人员。
因此，公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。需要指出的是，这里的公共组织并不包含政党、人大+政协等政治组织。
2．公共管理主体包括哪些组织？
在我国，就组织层面而言，公共管理主体主要包括政府、社会自治组织及事业单位。社会自治组织具体包括各种职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织、综合自治组织。事业单位则主要是指不同于政党机关、国家机关、社会自治组织及企业的社会组织。
3．如何理解社会自治组织？
(1) 所谓社会自治组织，是指一定范围内的社会成员为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益，自主自愿组成，实行自治自律，并对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。
4．社会自治组织的范围如何界定，具体包括哪些组织
社会自治组织具有自治性、自律性、公益性、社会性、非政治性、非宗教性、社会性、非政治性、非宗教性等基本特征。具体地，在确定社会自治组织的范围时，应遵循以下原则
(2) 独立性，即无依附关系。种依附关系包括经济上依赖、行政上附属以及精神上受控制。
(3) 普遍性，即参加自治组织的成员具有普遍性。
(4) 开放性，即社会自治组织应当成员平等、组织开放。
公共性，即社会自治组织的主要目的应该是维护和发展成员的共同业，进行一定的公共管理和公共服务，维护成员的共同利益和促进社会公共利益，不能谋取自身的独立利益。
5．请谈谈对政府失灵的认识。
“市场失灵”是主张实行行政干预的强有力的理由。一般而言，“市场失灵”主要是市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，不能实现预期的社会目标。
所谓“政府失灵”(government failure)，系指由于政府机制存指由于政府机制存在的本质上的缺失而无法使资源配置效率达到最佳的情形。①政政府失灵也称为非市场缺陷。其主要原因就在于公共政策失效、．公共物品供给的低效率、内部性问题、寻寻租及腐败等。
(1)公共政策失效。政府对府对社会、经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。但是，公共政策制定是一个极其复杂的政治过程，一方面，公共政策所追求之目标的公共利益难以界定，，难以达成一致；另一方面，即使达成一致，但现行的公共决策体制及投票规则自身存在缺陷、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好以及信息不完全等原因，也难以制定出最优化或理想的政策。同时，同时，政策执行过程中由于部门利益的存在、执行机构的不健全、执行人员不力、部门之间的不合作以及沉淀成本(sunk cost)等，也可能导致政策执行的无效率。
(2)公共物品供给的低效率。但是，政府在提供公共物品时也存在低效的失灵现象。这是因为：
其一，公共物品难以估价和衡量，政府活动缺乏价格指引，进而导致成本和收益的分离，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂，这种割裂意味着资源错误配置的程度增加； 其二，政府垄断公共物品供给，缺芝竞争机制，导致过分投入，出现公共产品过剩和成本提高的情况，从而造成大量浪费；
其三，政府机构及其官员缺乏追求利润的动机；
其四，现有监督机翻的缺陷也可能导致某些不利于实现公共利益的政策出台。②
(3)内部性问题，内部性(internalities)，是指政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利。在非市场条件下，“内部性”扩大机构供给曲线，即提高机构成本，使其高于技术上的成本，导致多余的全部成本、较高的单位成本和比社会有效水平更
低的非市场产出水平。政府机构中，内部性具体表现为：预算增长、追求工作人员数量扩张的大机构规模、控制信息使之转换为有价值的产品或权力；
(4)寻租及腐败。公共选择学派认为，寻租(rent-seeking)是政府干预的必所谓寻租，即指在某种政府保护的制度环境中，官员或其他机构个人寻求财富转移的活动，或追求非生产性利润的活动。，政府通过对市场的干预设租，创造租金，．寻租者则为此干预进行游说、疏通、拉关系、走后门等，用较低成本获得较高利润或超额利润。
6．政府的基本职能有哪些？
政府与市场、政府与社会的关系决定着政府的职能。
市场经济条件下，政府职能的主要内容可以概括为：
1) 提供政治秩序，促进民主发展。
2) 提供公共物品。
3) 进行宏观经济调控。
4) 保护共有资源和自然资源。
5) 保障和促进社会公共利益的公平分配。
6) 调节和解决社会冲突。
7) 维护稳定的市场秩序。
7．建设服务型政府的措施有哪些？
具体而言，建设服务型政府，要求做到以下几点：
1) 确立以“服务”为中心的管理理念；
2) 建立“小政府”的管理模式；
3) 建立公开透明的政府办事程序及规则；
4) 建立全方位的政府管理方式。
8．试举例分析行业自治组织发展存在的问题。
由于处于社会转型期，一些制约行业自治组织发展的本质问题尚未得到根本性解决，行业自治组织的总体素质还较弱。这主要表现在：
1) 关于行业自治组织的法律不完善；
2) 行业自治组织的独立性较弱，自治能力总体不强；
3) 行业自治组织的服务功能没有充分体现；
4) 组织内部治理机制不够完善。
行业自治组织的发展与社会政治、经济、文化的整体发展直接相关，需要一个漫长的过程。
9．综合自治组织的职能有哪些？
(1)自治自律职能。
(2)服务职能。
服务的内容主要包括：信息提供、咨询、维权、调研、促进成员间交流等。同时，综合自治组织也向社会提供服务，如组织科普宣传、组织捐赠献心等各种公益性的活动。
(3)承接政府职能的转移。
10. 事业单位在社会公共事务的管理中具有哪些职能？
现实中，事业单位对社会公共事务管理的主要内容有：
(1)规章制定职能。即制定本事业领域内的相关规章和其他规范性文件。如国务院直属事业单位中的中国银行业监督管理委员会，可依据《银行业监督管理法》第15条，
(2)依职权的具体执法职能。即事业单位经法律法规授权或者行政机关委托，处理一些本事业领域内的具体行政行为，这类行为一般具有技术或专业上的要求，主要有例行的监督检查、行政处罚以及审查和监测行为。《公共场所卫生管理条例》，卫生防疫机构履行对公共场所的卫生监督职
(3)依申请的处理行为。这类职能是经受益人（类似于行政法上的行政相对人）申请，事业单位依照法律的规定和程序，所作出的一种授益性行为，主要有许可、认证认可、办理登记、给付、纠纷调解或仲裁、确认等职能。
11. 请谈谈我国事业单位改革的对策。
事业单位改革，与行政体制改革、国有企业改革紧密相连，不可分离。
当前，我国所进行的事业单位改革还存在一定局限，缺乏总体规划和总体设计，事业单位管理体制变革滞后，改革的配套政策不仁够完善，事业单位内部治理机制不够健全，并且还存在一种泛市场化的倾向。
(1)进一步实现政事分开，理顺行政机关与事业单位的关系。
政事分开的主要内容包括将行政机关与事业单位的职责分开、机构分开、管理方式和管理手
篇三：公共管理考试及参考答案
《 公共管理理论研究 》复习题参考答案
一、简答题（21小题）
1、简述私人管理与公共管理的区别？
答：私人管理与公共管理的区别主要表现在以下几个方面：
?管理的目标不同。公共管理的目标是实现公共利益，它不以营利为目的。私人管理以利润为导向，通过生产或销售产品和服务，追求利润的最大化。
?责任机制不同。在私人组织中，权威和责任的划分是比较明确的。在政府或非政府公共部门中，责任机制较为复杂。
?资源基础不同。公共管理的主体实施公共管理活动的必备前提和手段是公共权力。私人管理的权力基础是来自私人部门作为一个组织所具有的力量——私权利。
④人事管理制度不同。与私人部门的人事管理制度相比，公共部门的人事制度更复杂、更严密。
⑤受政治环境影响程度不同。包括政府活动在内的公共管理的运作是在政治环境中进行的，决定了公共管理受到政治环境更大、更直接、更深的影响，与私人管理相比，具有明显的政治性或公共性的特征。
2、简述公共管理的内涵？
答：公共管理是研究以政府为主的公共组织依法运用公共权力管理社会公共事务，实现社会公共利益的过程。这一概念包括如下内涵：公共管理的主体是多元化的公共组织；公共管理的目的是实现公共利益；公共管理的基础是公共权力；公共管理的内容是社会公共事务；公共管理要依法进行。
3、简述公共管理学的学科特征？
答：公共管理学的基本特征有：研究对象与范围的扩展；跨学科的综合研究；研究重点从“内”到“外”；实证研究和规范研究并重；管理过程的民主化；公共性与管理性的有机统一。
4、简述公共组织的基本要素？
答：公共组织的基本要素有：公共管理者、公共职位、公共权责体系、公共组织目标、公共组织机构设臵。
5、简述现代政府角色定位？
答：现代市场经济中的政府角色：
政府角色：公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外部效应的消除者、收入及财产的再分配者和市场秩序的维护者。
职能定位：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
6、简述市场经济条件下政府的主要职能？
答：市场经济条件下政府的主要职能有：政治职能（(本文来自：wwW.xIAocAofaNwEn.com 小 草范 文 网:公共管理的主体是().)制度提供者；制定公共政策；政府体系建设；完善暴力机关；赋税、兵役管理）、经济职能（弥补市场失灵；宏观调控；稳定经济）、文化职能（意识形态构建；科学文化教育；道德建设；社会价值体系构建）和社会职能（社会保险；社会福利；自然灾害应对；自然资源分配和保护）。
7、简述传统公共行政的基本原则和特点？
答：传统公共行政的基本原则：行政管理的一般性和普遍性原则；行政官僚价值中立原则；效率原则是公共行政的最高标准。
传统公共行政的基本特点：①严谨精准。因为讲专业技术、科学性；②责任到位。因为分工明确，职位的说明、上下级的责任都清清楚楚；③法治原则。讲法律条文规定、制度约束、依法办事。
8、简述政府失灵（失败）的主要表现？
答：由于政府机制自身的缺失而导致资源配臵低效甚至无效的表现，称为“政府失灵”或“政府失败”。
政府失灵的表现有：公共政策的失效；政府机构及其官员是“经济人”，也是利益主体；公共产品和服务供给的低效率；政府运行成本高；寻租和腐败。
9、简述市场失灵（失败）的主要表现？
答：市场失灵的主要表现有：外部性问题；公共物品的供给问题；市场垄断问题；分配不公问题；宏观结构失衡问题。
10、简述对政府失灵的治理？
答：政府失灵的治理：
?市场化改革。政府市场化改革就是引入市场竞争机制，通过市场竞争和交换制度的运作而不是完全依赖政府权威制度的运作来实行政府职能的调整。包括两方面：一是公共产品和服务市场化，二是政府人员雇员化。
?分权改革。分权是解决组织官僚化的有效途径，能在一定程度上克服行政低效、增加官员与公众获得信息的机会，使社会系统减少或免受政府决策失误的影响，在一定程度上矫正政府失灵。
?厉行法治。克服政府行为的自利性，避免政府失灵的关键是对政府机关及其工作人员进行权力限制，建立法治政府。法治政府是指在政府机构的设立与运作，包括政府行政立法、行政决策与行政执法的一整套过程中贯彻法治原则。具体而言：制约行政立法权，防止政府不当行为合法化；强化行政程序公开，限制政府自由裁量权；加快行政合同立法，规范政府在合同中的特权。
④促进公民的参与和监督。公民参与是社会的主旋律，公民享有参与国家政治事务的“参与权”。公民参与主要包括政治参与和行政参与。公众监督是所有监督机制的基础和力量源泉，是一种最根本、最直接的监督。
11、简述我国公务员的含义和范围？
答：我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
公务员的范围包括七类机关的工作人员：中国共产党机关的工作人员；人大机关的工作人员；行政机关的工作人员；政协机关的工作人员；审判机关的工作人员；检察机关的工作人员；民主党派机关和工商联机关的工作人员。
12、简述我国公务员管理的基本原则和主要机制？
答：我国公务员管理的基本原则包括：党管干部原则；公开、平等、竞争、择优的原则；监督约束与激励保障并重的原则；任人唯贤、德才兼备，注重工作实绩的原则；分类管理的原则；法治的原则。 我国公务员管理的主要机制有：
?新陈代谢机制。是保证和不断提高公务员的素质水平的需要。主要包括：录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休等。要把好“入
口”、“楼梯口”、“出口”。
?激励保障机制。包括：考核、奖励、职务升降、工资福利保险等。?监督制约机制。包括：义务权利、纪律、惩戒、回避、申诉控告、法律责任等。
④分类管理机制。分类是管理科学化的基础，也是科学管理的基础。
13、简述公共部门绩效评估面临的困难？
答：公共部门绩效管理的困境有：公共部门的产出难以量化；公共部门的目标缺乏准确；公共部门的绩效标准难以确定；组织的障碍；绩效管理信息系统的不完善。
14、简述公共政策的内涵和特征？
答：公共政策是指政府、执政党、其他管理社会公共事务的社会团体所制定的用以规范机关、团体和个人的行为准则，它具体表现为一系列谋略、法律法规、指令、措施、办法、条例、方针、路线等，并通过一定的政治行为表现出来。
基本特征：公共政策的阶级性；公共政策的价值相关性；公共政策的合法性、价值性和权威性；公共政策有一个生命过程。
15、简述公共政策主体？
答：公共政策主体是指参与、影响公共政策全过程，对公共政策有直接或者间接的决定作用的组织或个人。它应该包括政府主体，准公共政策主体和社会公众。
16、简述公共管理伦理的概念和功能？
答：公共管理伦理是指在公共管理过程中用以规范和约束公共管理者的行为准则和意识形态，它奉行公平、正义、民主、平等、信用、博爱等价值取向，致力于实现公共利益。具有以下特点：公共性、义利相关性、非强制性。其功能：引导功能、维系功能、规范功能、选择功能。
17、简述改进公共部门绩效评估的途径？
答：公共部门绩效管理的改进途径有：引入公众参与机制；高层的支
持和承诺；加强绩效管理的制度化和法制化；建立灵活多样的绩效指标体系；发展和优化组织；健全绩效管理信息系统。
18、简述公共政策系统的构成？
答：公共政策系统由信息系统、智囊系统、决断系统及监控系统构成。是否及时得到准确而有用的信息，并对其进行及时处理，是进行有效公共决策活动的必要前提。智囊系统在公共政策中的作用在于填补当代领导职责与其能力之间的差距，为领导服务。决断系统是由拥有公共决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是公共政策活动的组织者，领导政策的全过程。公共政策的决断系统是整个公共政策体制的核心和中枢系统。在公共政策过程中，决断系统不仅拥有决定权，而且还统帅其他自系统的活动，为信息系统指明收集信息的方向，为智囊系统确立拟订备选方案的目标，指导政策方案的实施活动；但信息、智囊等其他系统或机构却不能取代决断系统的地位。对政策过程的监控，既有助于公共政策的合法化，也有助于政策方案的贯彻实施与评估，是事先既定目标的有力保障，这四个系统各有分中、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。
19、简述公民宪章运动？
答：“公民宪章”运动被梅杰首相成为“整个90年代政府政策的核心”认为是提高公共服务质量的有效途径。所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公民的监督，以达到提高服务水平和质量的目的。
20、西方新公共管理改革的主要内容是什么？
答：?注重政府的政策职能与管理职能的分离；
?注重将私营部门的管理方式引入公共部门；
?营造“顾客导向”的行政文化；
④政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理；
⑤公务员不必保持中立；
⑥政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。